徐爽 | 宪法上社会权的发展：传统、改革与未来 | 献礼70周年

【作者】徐爽（中央民族大学法学院副教授；法学博士）

【来源】北大法宝法学期刊库《政法论坛》2019年第5期（文末附本期期刊要目）。因篇幅较长，已略去原文注释。

内容提要：社会权思潮从19世纪末逐渐兴起，其后，陆续写入各国宪法法律及国际文件，成为当代公民基本权利的主流。我国对公民社会权有自身的认识、价值定位和制度安排，使社会权成为识别我国政治、法律制度社会主义属性的“标志”之一。尤其改革开放四十年以来，社会权成为我国公民基本权利发展最快的增长点。这一切从根本上首先是由宪法所规定的；现行宪法对社会权作了充分且适合国情的规定，这是社会主义的内在需求，是民生传统的当代表达，也是对社会历史变迁的及时回应。现行宪法要求建立合乎社会主义初级阶段国情且引领未来社会发展趋势的社会权保障体系，一方面为公民社会权提供了宪法依据，另一方面也为社会权立法及其保障确立了具体路径，使得公民藉由教育、就业、医疗卫生、社会保障等公共服务享有普遍而平等的社会权，成为丰富自足的人，并最终实现人与社会共同发展的最高目标。 关键词：社会权；社会权入宪；民生；为民政治；社会法  

　　每一权利都是时代的棱镜。它吸收所在时代的精神及诉求，被制宪者和立法者认识到，表达在宪法和法律中，得到发展或进一步强化，又反过来成为该时代的象征。从20世纪初开始，公民享有的基本权利逐渐侧重于社会权；及至1950年代，社会学家T. H.马歇尔即断言“20世纪是社会（公民）权的世纪，至少在北半球是这样的。”不仅如此，到21世纪的今天，社会权作为各国公民权利发展主流的趋势依旧在延续，且日益强化。这样的趋势反映出全球化程度不断加深的背景下，以社会权为枢纽的国家与社会成员的结构性关系正变得越来越紧密。

　　建国以来，尤其改革开放四十年，我国公民基本权利发展最快的也是社会权。2001年，我国加入《经济、社会和文化权利国际公约》。2008年，基本形成的社会主义法律体系中，社会法已经成为重要的法律部门。可以说，当下意义的公民社会权乃改革开放之子。公民社会权的发展，不仅顺应了社会权兴起、演进的世界趋势，具有时代共性；更为重要的，它是中国自身关于社会权的认识理解与制度实践的产物，体现了鲜明的“中国性”，成为识别我国政治、法律制度社会主义属性的“标志”之一。

　　而这一切，根本上是由社会权问题的宪法规定性所决定的。宪法如同一个源头，首先决定了我国公民社会权的理念及价值，再顺流而下，衍生出社会权保障的具体制度和措施。由是，我们有必要回顾公民社会权保障的历程、总结现有的社会权研讨成果，厘清社会权在我国宪法中的价值定位、表达形式及制度展开，以及其所归属的更为宏大的社会历史进程。这些才是决定我国公民社会权得以实现以及实现程度的真实逻辑；而惟有抓住了这一理论与实践支点，方能撬动推进公民社会权充分实现的事业。

一

重思内外：社会权的成长及主流化

　　权利只有“在语境中”，才值得一提，也才是可理解的；否则，抽象地谈权利，不过“纸上做戏”。从基本权利演进的链条来看，社会权较之自由权、政治权，更为晚出；并且，在权利哲学以个人主义、自由主义为主导的西方学界，社会权经历了很长一段不受重视、甚至被“误解”的时期，这从其曾被称为自由权、政治权的“远亲”、“继姊妹”即可见一斑。然而，事实上，随着早期工业化国家发展到中后期，积极介入经济社会生活，社会权逐渐由理念到思潮、进而写入实在法并发展成为国际人权标准，经历了从权利谱系边缘日益走到中心的过程。

　　（一）社会权入宪的源流

　　在18世纪古典自由主义意识形态的影响下，形成了为争取、保护个人自由平等而建立的以个人为本位的法律理论，公民的自由权和政治权成为最早写进宪法的内容。尤其19世纪末叶，主要工业化国家崇尚自由放任的经济竞争，在此“气候”下，市场中的胜者与败者、巨富与赤贫，皆被认为肇因于个人智力与努力的差异。人们在经济实力、市场机会、社会地位等方面的分化日益拉大，愈来愈多的人沦为无产者，受到失业、贫穷、疾病等威胁，社会出现新的贫富不均和等级分化；而且，这种经济上的贫富不均和等级分化又反过来渗透进政治中，进一步固化了这一格局。民众生存问题积累到一定程度，引爆社会矛盾，甚至走到要发生社会革命的地步。认可国家干预、以社会为本位的法律理论正是在这样的时代背景下发展起来。受此理论影响的工业化国家开始实行纠正自由放任竞争的国家干预，以及纠正“夜警国家”的“社会国家”“福利国家”政策等。政府积极干预经济和社会事务，通过税法、劳动法、社会保险、社会福利，缓和贫富分化、保障平民的生存。这些国家的宪法上不光写着“自由”“平等”，还增加了“社会保障”“社会福利”的内容。社会权由社会思潮凝结为实定权利，出现在宪法法律中。

　　1919年德国《魏玛宪法》最早对国民的社会权作出详细规定，涉及受教育权、劳动权、著作发明权等，还明确规定国家为保障“劳动阶级的最低限度之社会权利者”应尽的积极义务，被视为开“社会权入宪”的先河。继之其后，许多国家——如意大利、日本、墨西哥等——均在立宪中加以仿效。

　　二战后，联合国于1948年通过《世界人权宣言》，其中列举的八类经济、社会和文化权利，即社会保障权，劳动权，自由选择职业权，获得公正优惠的报酬权、获得平等的工资权，组织和参加工会权，休息和休假权，适当生活水准权，受教育权等，被学者们视为社会权。1966年通过的《经济、社会和文化权利国际公约》更将宣言中的社会权规定转化为专门化公约，位列两大基本权利国际公约之首。

　　《经济、社会和文化权利国际公约》的颁布，使社会权成为国际社会公认的一项人权。越来越多的国家在制定、修改本国宪法时，将社会权规定在基本权利中。比如：1975年《希腊共和国宪法》、1982年《葡萄牙共和国宪法》、1992年《乌兹别克斯坦共和国宪法》等对社会权作出专章规定，更多国家的宪法则采用了条文规定的方式。随着社会权的宪法化，这一历史进程一方面大大扩展了公民权利范畴的半径，另一方面，社会权的出现也使得传统的公民身份本身发生了变化，“将社会权利纳入公民身份的含义之中改变了后者的性质。”传统的公民身份主要是一种法律－政治概念，而现代国家对社会成员负有的提供基本就业、福利和教育的义务，保障了社会成员的生存和发展，实现了个人的社会经济地位，使得社会共同体中“人人平等”从一种“神奇的谎言”有可能变为现实。阿尔弗莱德·马歇尔曾经讲，“工人阶级的状况可以经由经济和教育的改善而逐步得到改观，从而达到其所谓的’绅士’生活水平。” T. H.马歇尔进一步引申出，“一个社会中所有人要求享有这些条件的权利也就是要求成为社会的完全成员的权利，即成为公民的权利。公民身份研究专家德里克·希特因此作出了这样的论断：社会权利“是进入公民身份地位的入场券，而不是获得公民身份之后的一系列权利。”由是，不管其概念如何模糊、范围如何不确定，正是基于社会权的出现和存在，公民身份才得以成为一个完整的概念。在现代世界，如果公民身份没有与社会权利结合在一起，那么它将无法自立；而这恰恰是社会权利存在的价值所在。

　　（二）社会权的现代特征

　　法国年鉴学派大师布罗代尔曾感慨，“社会科学的词汇几乎不可能有明确的定义。”然而，无论关于社会权的界定有多少差异，这一概念还是有比较稳定一致的内在规定性的。一般来说，社会权指公民有从社会获得基本生活条件、充分发展个体生产和生活能力的保障和良好地发育个体精神人格和社会人格的权利，一般包括个人的生存权、劳动权、受教育权和获得社会保障权等。传统宪法学理论看重的生存权，也得到了较多关注。总的来说，以国家和政府保障责任为基础的社会保障权、劳动权和受教育权是得到普遍公认的基本权利，属于社会权的核心权利内涵。从这个角度出发，有学者将社会权概括为“通过国家对经济社会的积极介入而保障的所有人的社会生活或经济生活的权利”。在此简略分析理解社会权的三个关键性维度：

　　1.社会权是“政府提供的自由”

　　社会权属于公民的基本权利，这里的“基本”（essential）凸显的是该权利在整个权利体系中的“基础性”（fundamental）和“必要性”（necessary）地位。个人作为置身社会网络中的一个节点，要想有效地生存和生活，就必须获得一定的经济、社会、文化方面的条件，这些条件构成了社会权内容的基础。具体来说，社会权不仅包括社会成员在生理意义上得到延续的权利，更包括在社会意义上的体面生存，人格尊严不受侵犯，基本生活和健康水平得到保障和不断提升的权利。社会权的上述内容都是成就人不断完善自我、追求理想目标的重要手段；由此，该权利不光有利于维护人的社会性生存，实现整个社会的合作与公正，最终还服务于人与社会发展的最高目标。

　　这样的社会权，从其实现方式来看，必须存在于人与人结成的社会网络中，实际上是社会成员“要求充分分享社会积累的共同财富的权利”。作为个人、国家与社会之间互动的产物，社会权的实现具有非自力性质，也就是说必需通过他助，这客观上要求国家以积极能动身份促成社会权的实现。因此，与传统的自由权、政治权不同，社会权不是“摆脱政府的自由”（freedom from the government），而是“政府提供的自由”（freedom by the government）。其体现的是国家与公民之间最基本的权利义务关系，国家有尊重、保护和实现的义务。除了被尊重和保护的基本要求，社会权更高层次的核心是指向国家行为的促成和提供。

　　2.最需要享有社会权的，是对社会权贡献最少的

　　尽管从法理上讲，每一社会成员都是社会权的权利主体，但社会权的实际享有在社会成员中的分布并不是“均质化”的。就此，有两点值得注意：其一，那些最需要享有社会权的群体，往往是对社会权贡献最少的群体，这也印证了社会权鲜明的“他助”性。其二，社会弱者、或者说社会弱势群体是社会权的最主要享有者。社会成员大体可以分为社会强者和社会弱者两大类，社会强者仅凭自身的能力和努力就能生存和发展，而社会弱者仅凭自己的能力和努力难以生存和发展。既然社会弱者凭借自己的能力和努力无力解决自身的生存和发展问题，那么就只能诉诸社会强者的协助。而这样的“协助”，仅凭经济“自然”运作，肯定无法实现。唯有政府主导，方能完成。政府在这一过程中，充当“取之于民、用之于民”的中介，透过税收、民政等一系列机制，组织、分配物质财富等社会资源，扶助社会弱者，帮助实现其社会权。凭借社会权，社会弱者可以获得社会的救济和保障从而得以生存和发展，缩小与社会平均生活水准线的差距。在此意义上，社会权实质就是社会弱者在政府的组织下获得社会强者扶助的权利。

　　但是，值得注意的是：政府为保障每个社会成员的社会权，所尽的义务须是最为基本或最低限度的；如果社会权设定的内容过多、标准过高，超出了国家和社会所能支付的范围，最终结果很可能是权利因无法实现而名存实亡。在现代社会中，“权利得到充分保障”这一有违历史事实的想象太让人喜欢，“权利最好多多益善”的口号比强调权利对称物的责任响一百倍，以至于支撑权利得以实现的社会条件这一事实常常被人忽视。

　　具体而言，社会权的实现有赖于其背后的社会财富、资源的制度化重组，从这个角度讲，社会权具有“社会福利”的性质。欲实现“社会福利”，必然伴随着国家相当的财政负担。由于国家财政来自于国民的租税，故欲资助贫穷者生活，势必要对能担负者多课税，这又会牵扯到税收体系的变动。归根到底，社会权的实现是由该国政治制度、社会发展程度为社会成员能够过上有尊严且自由生活所提供的条件事先决定的。权利永远不能超出社会的经济结构以及由经济结构所制约的社会的文化发展。就我国现阶段的国家能力和社会发展状况而言，建设有中国特色的福利制度正处于从补缺型福利模式阶段向适度普惠性模式转变的阶段，这意味着国民的社会权保障水平不断得到提升。

　　3.“必要的模糊”意味着什么

　　社会权要解决的是每一个个体如何社会化以及如何作为社会的人在社会中有效生存和生活的问题，由此，福利权的内容涉及到公民个人生活及社会化存在的方方面面，内容庞杂而细碎，具体包括就业权、享受公正和良好的工作条件权、组织和参加工会权、社会保障权（包括社会保险、家庭、母亲、儿童和少年受广泛保护和协助）、获得相当的生活水准权、达到最高的体质和心理健康的标准权、人人有受教育权、参加文化、享受科学进步及其应用所产生的利益等各种经济、社会、文化权利。

　　有的学者不认同社会权的“权利”性质，一个主要理由在于其内容的多义与边界的含混。事实上，社会权从产生之日起，就与自由权、政治权途路各异，相较于政治权的法律精确性而言，社会权的概念及内容恐怕恰好具有“必要的模糊”。它隐藏在公民日常生活的各个角落，边界自然延伸较广且难一刀划清。而它作为一个系统性权利，不仅有存在的必要，而且在现代社会中，其存在价值益发重要。因为如果没有社会权这一总括性权利且在宪法中得到确认和体现，那么，其下属的种种权利也就失去了存在的基础；一国法律体系中也难以对应地形成法律部门。

二我国宪法上的社会权

　　不同国家的宪法关于社会权的规定会有各自偏好，而这些偏好恰恰反映出我们的社会是何种类型的社会、我们在努力建造何种政治经济社会体制。用施米特的话说，基本权利的原则包含着人民的政治决断。从类型上区分，我国宪法属于典型的社会主义宪法。在现行宪法文本中，从“序言”“总纲”，再到“公民基本权利和义务”“国家机构”各章节，都能看到鲜明的社会主义取向。宪法上关于社会权的规定也不例外。

　　新中国规定公民社会权，始于1954年宪法。其中涉及财产、社会保障、受教育等规定因社会形势和时代变迁发生了较大变化外，其他社会权虽历经宪法的四次全面修改，但大抵只是在规范表现形式有所不同。即使在中国法制发展最低潮时期出现的1975年宪法，对许多重要制度、公民基本权利采取了忽略、否定的态度，也在第二十七条第二款明确规定了“公民有劳动的权利，有受教育的权利……劳动者有休息的权利，在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利”。社会权在社会主义国家公民的基本权利体系中始终占有重要位置，因为它兑现的正是一个社会主义国家对于人民的承诺。

　　现行宪法对于社会权的规定始终以保障人民生存为出发点，又以促进人民充分发展为目标，通过国家调控经济社会生活来实现社会权。这样的社会权不同于个人－国家结构中为保障“个人先于国家”的“基本权利”，而是通过国家整合的方式，偏重于个体在社会共同体中的立足、社会共同体中人与人民的“同质性”，以及该权利对于人民民主和国家建构的作用来设定的。做一简单的比较：如果说公民政治权利是构成近代早期主要国家宪法的基本元素，社会权则可视为社会主义宪法的重要特征之一。

　　（一）社会权在现行宪法中的定位

　　体现在现行宪法中的社会权理念，可以概括为：政府通过实施宪法，保障人民基本生存、促进人民充分发展。在北欧、西欧福利国家的宪法中，社会权理念的重心在于国家通过高水平的福利政策，使普通劳动阶层能在经济生活、社会生活方面获得国家的照顾，从而使国民在经济收入、社会保障方面尽可能地趋向“拉平”。瑞典实施的“从摇篮到坟墓”的福利保障政策，就是典型体现。然而，在我国宪法中，社会权的理念更多从社会经济总体发展、社会生活水平总体提升的层面展开。因为三十多年前，现行宪法制定时面对的社会问题不是贫富分化、阶层对立，而是人民生活水平相对低下、人民群众日益增长的物质文化需求与社会生产力相对落后的矛盾。中国作为发展中国家，生产力发展的整体水平还有很大空间，自然会致力于发展经济、提高人民的生活水平。而“提高人民的生活水平”，正是我国公民社会权包含的时代内容；这也决定了宪法中的社会权，是关注人民生存与发展的社会权。相较于福利国家的“拉平”，现行宪法对于社会权的规定更看重“整体性提高”的功能。

　　要实现人民生活水平的“整体性提高”，发展经济是惟一出路，这是由彼时我国社会发展的起跑线尚处于较低水平决定的。八二宪法重修之际，领导人主张公民基本权利之能否进入宪法文本，取决于现实的物质生活条件，而不是权利本身的固有性、天赋性。经济问题的解决、现代化建设的成功是保障社会权充分实现的必要条件。在1982年第五届全国人民代表大会上，宪法修改委员会副主任彭真在《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》中指出：“（文化大革命后的）拨乱反正的一项重大战略方针，就是把国家的工作重点坚决转移到社会主义现代化经济建设上来。一切工作都要围绕这个重点，……。国家的巩固强盛，社会的安定繁荣，人民物质文化生活的改善提高，最终都取决于生产的发展，取决于现代化建设的成功。今后必须坚定不移地贯彻执行这个战略方针，……。”

　　在这一方针的指导下，现行宪法在序言第七段中规定：“我国将长期处于社会主义初级阶段。国家的根本任务是，沿着中国特色社会主义道路，集中力量进行社会主义现代化建设。……发展社会主义市场经济，发展社会主义民主，健全社会主义法治，……。”

　　无论是宪法修改报告，还是宪法文本的规定，都表明了这部宪法是一部以“现代化建设”为中心的宪法，是一部关注人民生存与发展的宪法。这可以说是创制现行宪法的“原旨”，也是理解社会权理念的支点。而从现行宪法施行近四十年的实践来看，国家实行改革开放、步入后改革时代，及至进入决胜建成小康社会阶段，都是社会主义初级阶段中各个阶段的稳步推进。尤其进入21世纪后，我国经济实力显著增强，落后的社会生产转变为不断提升的生产力，社会全面发展，国民得享的各项社会权有了坚实的法治和物质基础。

　　（二）社会权在现行宪法中的表达

　　前文已述，保障公民的社会权作为社会主义宪法的特征之一，其相关规定必然内在于现行宪法中了。然而，每一个宪法文本都有自身独特的结构和行文方式。现行宪法关于社会权的规定，不仅采用了直接“赋权”的表达方式，还采用了多种间接方式。从宪法文本来看，“社会权”一词并未直接出现在条文中；但社会权的大量内容，如受教育权、劳动权、休息权、获得物质帮助权等等，以不同的层次、不同的形态，分布于宪法文本的各个部分。这些规定统合在一起，构成了较为完整的社会权保障体系。所以，我们必须从全部宪法条文（contexualism）加以审视，才能得到完整认识。

　　此外，我们比较宪法中关于社会权的规定与《经济、社会和文化权利国际公约》的相关规定，会发现二者覆盖的内容基本一致。这当然不是某种巧合，其表明中国所追求的社会理想具有普遍性，反映了人类社会发展的共同趋势。但是，由于基本权利的保障是由一国经济社会文化发展水平决定的，各国只能按照自己的国情和国力去保障国民的基本权利。就某一特定时期而言，各国的基本权利保障不可能只有一个单一的路径。

　　现行宪法文本包含“序言”和“条文”两大部分。序言确立国家目标和政治纲领；条文规定具体的政策、权力配置及运行机制与个人的权利义务。第二章“公民的基本权利与义务”中，社会权涉及诸项规定，这是其作为基本权利的“规范性”表达，属于社会权最明显的内涵。当然，这只是宪法中社会权保障的一个部分；除此以外，它还有更广泛的外延，有关社会权的间接规定在序言及条文其他部分都有体现。

　　我们可将宪法对社会权的多种形式的规定，分为宪纲性规定、政策性规定和法律性规定三类。

　　1.宪纲性规定

　　宪法“序言”第七段的表述，已经明确宣示了国家根本任务和政府施政目的。“序言”的内容，除了对建国制宪这一历史背景的阐释外，更多的是国家大政方针的宣示；而这些大政方针本身，恰恰是社会主义理念的具体体现。而进入宪法条文后，第一条更是明确规定：“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。”该条被称为“社会主义条款”。宪法文本中的上述宣示为“社会权”提供了政纲性基础。

　　2.政策性规定

　　在“总纲”中，宪法所确立的国家基本政策，也包含了丰富的社会权内容，概括如下：第十四条，国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度；第十九条，国家发展教育事业；第二十条，国家发展科技奖励创新；第二十一条，国家发展卫生和体育事业；第二十二条，国家发展文化事业。

　　社会权作为一种需由政府提供保障的权利，从公民的角度看，体现为基本权利；从政府的角度看，则体现为国家承接社会照顾的责任。我国宪法将社会权内容既规定在“公民的基本权利和义务”一章中，各条款又对应了为实现某一权利国家所的承担义务，同时有关内容在“总纲”部分也有载明。这种既将社会权视为权利，也将其作为国家政策指导原则和方针的做法，立足于国家建设为条件，体现了宪法在权利规定上的中国特质。

　　有学者曾质疑宪法虽然规定了社会权，由于难以将其落实为“司法上的权利”，反而会弱化社会权，甚至有损宪法权威。事实上，宪法既有法律化的一面，也有政治化的一面。而社会权在宪法中存在多种表达形态，正说明了实现社会权保障的路径的多样化，不能仅被窄化为司法诉讼意义上的基本权利。具言之，政治、政策层面的社会权保障，比如劳动就业、退休保障、医疗保健、救济与抚恤等，更多可通过政治性方案加以解决；而作为“明确的基本权利”出现的社会权，则可交给法院来最终处理。当然，社会权规定的这几个层面之间并没有绝对严格的区分，政治的、政策的和司法的表现形态与保障路径复合叠加，共同构成了完整的社会权保障体系。此外，还需要说明一点的是：当宪法规定了社会权，不管是以哪种形态规定，都构成了政府行为指南，都会将责任落到政治家肩上，对公共权力的行使加以指引和规范。

　　3.法律性规定

　　除了“序言”中的宪纲性规定和“总纲”中的政策性规定外，宪法在“公民基本权利和义务”一章中，对社会权作出直接规定，比如：第四十二条，公民的劳动就业权；第四十三条，劳动者的休息权；第四十四条，退休人员的生活保障权；第四十五条，获得物质帮助权；第四十六条，受教育权；第四十七条，文化生活权等。这些规定都是围绕公民生存与发展设置的，属于社会权内容的主体部分。与宪法中规定的其他基本权利一样，社会权的具体落实需要部门法律加以支撑和具化，这就逐渐发展出社会法部门。

　　我们今天所见现行宪法规定的社会权利，构成了一份内容完整的清单。但以回溯的眼光看这些权利，会发现社会权的不同内容、诸项关注是先先后后地被纳入这份权利清单的。宪法的规定，并非一开始就设计出今日的社会保障理想。比如，第四十四条退休人员的生活保障权、第四十五条残疾人的权利保障等，就是在五四宪法、七五宪法、七八宪法后出现在现行宪法中的；而前述“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”这一规定，则是2004年宪法修正案的内容。社会权的诸项内容在不同的历史时期及社会条件下，基于不同的关注点被酝酿出来，最终汇成了统一的社会权规定。呈现在现行宪法文本中的社会权清单，正是历史脉络发展汇合的结果。

三

在历史多维中理解我国宪法上的社会权

　　考察宪法中的基本权利，目光不能局限于文本和纸页。不光要将这些条款置于宪法文本中去解释，更要把宪法规定放到中国的政治传统和社会现实中去理解，要把对于条文的评注学转变为“真相的解释学”。然而，要做到这一点，并非易事。研究者最初所见，是各种宪法文本和基本权利条款。文字背后，是无形的观念。制宪者有什么样的国家观，决定了他们有什么样的权利观；正是这种权利观，预先决定了基本权利条款的界限和内容。易言之，宪法文本和基本权利条款是制宪者观念的最终载体，也是制宪者观念的具体体现。然而观念并非脑中空想，其代表了制宪者对所处时代和国家未来方向的把握和规划，根本还在那个时代与社会。宪法是一国“历史经验的总结”，社会权的设立与功能则扎根于中国建国和立宪的历史之中。这就决定了我们对社会权的把握，需要将它放还到宪法对政治经济社会制度作出整体安排的背景下来观察，方能查其真实的面向及丰富的内涵。

　　（一）社会权是民生传统的当代表达

　　注重对经济生活与社会生活的安排，即注重民生，这是中国一以贯之的政治传统。中国政治思想起于晚周，其传统主题之一便是“为民政治”。重民力、保民本、促民利，民生问题构成了对历代王朝执政合法性的根本制约。近代以降，国门破毁，中国被卷入现代化转型的进程，工商业产业逐渐兴起，社会结构出现新的分化；而民生问题则在社会生活表面化的断层之下，始终位于中国政治的主题中。中国知识分子仍以天下苍生为己任，进行国家的自救。自清末起，孙中山先生立足贫弱的现实，环视欧美资本主义世界的贫富分化，在“三民主义”思想中提出了“民生主义”的理念，重在发展国民经济、提升人民生活水平、弥合社会阶级分化。孙中山先生倡导的“民生主义”，实质上已将社会主义要素纳入其政治思想体系中。在其政治纲领《建国大纲》里，即能见到关于“民生主义”的丰富阐发。“民生主义”作为应对中国社会经济问题的方案，也体现在南京国民政府的数个宪法性文件中。1936年《中华民国宪法草案》在第六章和第七章中规定了“国民经济”和“教育”诸项政策；1947年《中华民国宪法》，在第十三章“基本国策”中专门设节于第三节、第五节规定了“国民经济”和“教育文化”诸项政策；南京国民政府时期颁布的宪法虽规定了一些民生条款，但新的社会矛盾混同旧问题层出，远非旧制度所能吸纳、旧手段所能解决。中国人民反对帝国主义和封建主义的历史任务还没有完成。在此背景下，产生了新的应对方案。这种方案即是“共产主义”。

　　1949年新中国成立后，我国针对民生问题采取了政治、经济、社会等方面措施，并在1978年确立了“以经济建设为中心”的发展路线。现行宪法在应对社会经济问题时，需要完成的首要任务是消除贫困，保障人民生存，并在此基础上促进人民充分发展。对中国人而言，坚持社会主义道路，“道大无外”。“道”从来都是“天下性”的，同时又会在不同的国家族群中展现各自特质。中国的社会主义方案既包含了社会主义要素，也融入了对传统的延续。宪法中所规定的诸项基本权利，比如受教育权、劳动权、适当生活水准、获得物质帮助权等，既可归于“社会权”，同时又是中国政治文明中始终不辍的民生的当代表达。

　　（二）社会权是社会主义的内在需求

　　社会主义对于社会权的内在需求集中体现于现行宪法序言。宪法是一个完整统一的文本。它通过序言对宪法的精神与原则做了充分阐释，又通过条文把这些精神与原则具体化。现行宪法序言从人民史观、革命目标和党的领导责任三方面阐述了社会权对于社会主义的意义。

　　首先，它指出中国的历史文化是各族人民共同创造的，由此确立了人民史观。国家独立、民族解放和民主自由都是人民英勇奋斗得来的。人民拥有国家，国家政权也应当为他们而服务。我们所要承继的历史文化并非一般意义上的中国文化传统，而是为人民创造的、服务于人民的文化。我们的革命，是此种文化的延续。“天地革而四时成，汤武革命，顺乎天而应乎人。”天既是指客观世界的规律，也是指公正的价值观。现行宪法序言确定的客观规律是人民创造历史，确定的价值观是为人民服务，合起来就是社会主义的“顺乎天而应乎人”。

　　其次，宪法序言概括了近代以来中国人民的革命历程。这一革命历程也反映出孙中山先生总结的“世界潮流”的趋势，“顺之者昌，逆之者亡”。最终，“中国人民掌握了国家的权力，成为国家的主人。”社会主义革命与建设使得“广大人民的生活有了较大的改善。”人民生活的改善，包含诸多方面，如人均收入提高，弱势群体受扶助，男女平等，免费的初等教育，良好的劳动保障等等，而这些即是社会权的内容。所以，中国近代以来之革命，现行宪法制定之目标，都可理解为实现中国人民之社会权。

　　再次，中国社会主义革命与建设的成果是在中国共产党领导下取得的，这表明了执政党领导权的历史基础。一方面，党领导中国人民所从事的事业是建立服务于人民的国家，实现人民的社会权，这是执政党的历史使命。另一方面，人民拥护中国共产党的领导，是因为它现实地履行了使命，即通过革命实现了人民主权，通过社会主义建设保障了人民的社会权。

　　现行宪法序言可以被理解成对公民社会权所作的具有最高效力的宣示与论证。其中，人民的苦难是问题的来源，人民生活的改善是社会主义的目标。共产党人通过对此历史使命的完成掌握了领导权，亦要通过宪法来宣示自身的政治理念，为此后的国家建设与权利保障提供宪法性指导。

　　（三）宪法变迁与社会权

　　保障国民的社会权是社会主义宪法的当然之规定，而宪法自身的变迁也必然引起社会权实现的变动。1993年宪法修正案规定，“国家实行社会主义市场经济。”修宪带来的经济体制变化对社会权的实现产生了巨大影响。新中国成立后的一个较长时期，我国实行集中统一的计划经济体制。计划经济体制下，国家在生产、资源分配以及产品消费各方面，由政府事先进行计划。通过政府指令组织起来的社会化大生产把国民经济各部门连结成一个有机整体，国民社会权的享有也是在这一有机整体中通过系统性的制度化供给来实现的。具体言之，国家对社会经济生活实行计划经济和按劳分配。分配既以劳动为依据，就要对劳动进行核算。在计划经济体制下，核算主要由劳动者所在的生产单位来完成；同时，回报也应由所在的生产单位给予。国家要直接面对的，不是国民个人，而是生产单位。生产单位不仅是经济单元，还是经济国家的一个分支机构，将经济组织职能与社会管理职能合而为一，代表国家与劳动者进行交流。生产单位负责劳动者的生活供给，也对他们进行政治与社会层面的管理。从国家－集体－个人三者利益的一致性出发，劳动者服从于所在的生产单位，那么其个人利益与生产单位的集体利益即是相融的，进而与国家利益不悖；生产单位根据自身情况对劳动者的劳动作出回报，由此，劳动者的社会权保障——诸如工资、住房、医疗、退休、甚至子女入托上学就业等——即可在所在单位的“小循环”内得以完成。但问题在于，在当时社会财富尚不够充足的情况下，生产单位因为其所在的地区、行业等不同而各有差异，物质资源不可避免会向某些单位倾斜，这导致了国民实际享有的社会权可能“被分类”对待。

　　1978年以后，我国开始经济体制改革，实行“公有制基础上的有计划商品经济”，国家通过经济计划的综合平衡和市场调节的辅助作用，保证国民经济按比例地协调发展。随着经济规模的扩大，经济联系的日益复杂，国家逐渐明确了经济体制改革的目标是社会主义市场经济，这一目标最终在1993年宪法修正案中得以确立。有人评价，从计划经济到社会主义市场经济，“这是30年来中国最基本最重要、也是最成功的改革。”这一历程体现了执政党和人民在经济发展、社会建设中的求索创新，同时也带来了社会权实现方式的变革。在市场经济条件下，生产单位不再是国家计划部门的执行者，而成为一个独立的经济主体，所有与单位性质不符的职能都逐步向社会转移，其中转移的重点就是职工福利。这导致越来越多的“单位人”由依靠单位逐步转变成依靠社会的“社会人”。市场成为经济运行以及资源分配的基本手段。国家对国民进行广泛的社会权保障，虽然仍以政府为主导，但不再完全依赖于劳动者所在的生产单位，而是以市场经济为载体，逐步建立统一的社会保障体系。

　　2004年宪法修正案“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系”正是这一变革的标志，这一规定同时也指示了社会权保障下一步的发展方向。也就是说，这一社会保障体系是在国家组织之下，由政府为主导与以市场为基础相结合的混合型保障体系。一方面，通过市场化的福利改革，福利领域不再简单地成为国家的“财政负担”。住房、教育、医疗体制的改革，导致居民在福利领域的消费支出扩大，从而扩大了市场消费需求，促进了经济增长。另一方面，市场经济无法承诺每一个人持续就业，也无法解决维护竞争失败者的个人尊严和社会成员的平等问题。社会主义国家天然地认识到了市场的不足，并且致力于克服社会发展过程中的缺陷，对市场经济的分化者、弱势群体或暂时处于弱势者予以基本权利的保障，以此来促进整个社会的和谐。正如世界银行在预测2020年的中国面临的发展机会的调研报告中指出的，“形成一个竞争性的经济需要市场的力量，但是，形成一个相互关怀的社会却需要政府的领导。”由此，政府建立起以税收为基础的、覆盖城乡的社会福利体系，使社会成员在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，可通过国家与社会的养老、医疗、失业保险来获得物质帮助。此外，在实现充分就业的目标下，政府在保证就业、收入分配方面也积极作为，多重措施构成了完整的社会保障体系。

　　之所以要建立这样的社会保障体系，主要出于以下考虑：就社会权而言，现行宪法通过已有规定和新增的修正案，将市场作为基本的实现手段。这是因为市场作为一种经济运行和资源配置手段，通过公平竞争、多创多得的机制来驱动经济发展，个人可以通过自身的能力与努力来谋求生存发展，追求美好生活。但与此同时，前文已述，市场虽然能够促进效率，其公平性亦是有限的。在市场经济体系中，资本特别是垄断资本天然地处于优势地位，个人收入与其贡献不见得完全一致。而且，市场主体的运营需要依靠安定的政治环境，公正的法律体系，完善的基础设施，公立院校的科研积累和义务教育培养的劳工群体。这些有利条件的取得在于此前全体国民的投入。所以，虽然市场运行将相应收益交付给某些人，但这些收入里亦必有一部分应属全体国民所有，需要通过福利的方式返还给国民。

　　另外，经济生活只是国家生活的一个方面，政府有义务保持国家的道德性、统一性与进步性，有义务保持国家的社会主义属性与人民主权的实现。从平等的意义来说，社会权和市场经济之间天然地具有一定紧张关系。因为，公民宪法上的社会权来于宪法身份，而现实中社会权的实现更多来于市场身份，市场身份的不同对于宪法身份的平等是一个背离；由此，社会权对于竞争性市场经济来说是必不可少的。国家需要对公民的市场身份与利益做一定限制，来保障公民仅仅依据宪法身份，便能享有与政治身份相适应的经济地位，否则，人民民主国家的政治根基就会受到冲击。这就需要政府再实行财富的二次分配，通过社会保障的手段，使全体公民共享社会发展和积累的成果。

四

社会权实现的宪法规定性

　　宪法是国家的根本法，从中国社会发展的历史中提炼出基本结论，又将这些基本结论转化为基本原则用以指导未来的行动。它阐述了对当代中国最本质的理解，国家的法律及政策都要受“宪法之手”的控制。宪法中规定的社会权更是如此，无论是政策性较强的原则、还是指向性明确的规则，处处体现了宪法的规定性，也集中反映了宪法的精神。可以说，宪法的规定性正是实现社会权的根据。新中国成立后第三十三年制定了现行宪法，此后每隔一段时期修订一次，条文改变并非简单的观念变化，而是中国社会主义建设经验的及时总结。现行宪法不仅依据它的根本法地位，亦依据内容的权威性而获得至上性；它是一种宣示，亦是国家具体立法与政策进行自律的最高准则。

　　（一）从国情出发

　　首先，现行宪法指出了社会主义初级阶段的国情，并规定“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系”。现行宪法承诺的是一种在节制中逐步提升的社会权，这是历史经验的总结与社会选择的结果。所谓“节制”，要求公共福利承诺与集体消费支出相匹配；而“逐步提升”则顺应社会发展的趋势，反映了社会权内容的时代性和朝向未来的“代际进步”。此种社会权要求国家保障弱势群体，给人民以教育、就业机会与生活保障，维护社会公正，要求社会支出量力而行，并且不能抑制社会活力。

　　改革开放以前，社会权保障不足与社会权供给过度的情况同时存在。一方面，计划经济时代，社会财富由国家负责分配。出于经济增长的需求，计划经济国家普遍有着提高投资率的愿望，这就会压缩公共福利。而且，由于法治不健全，计划部门有很大的自由决定权，进行公共福利的人为调控，这就导致了农村居民社会福利权犹为不足。另一方面，在快速工业化目标下，国家义务负担起全方位的社会权保障，从社会成员的生老病死到结婚、住房以至于家庭纠纷、子女教育。此种福利施予城市居民时已是国家的沉重负担，当试图扩大到农村时，就更难兑现如此高福利承诺了。

　　改革开放以后，经过多年经济、社会建设，中国正日益转型为现代化国家。社会已经创造出大量财富，贫困基本消除，民众过上小康生活并拥有大多数基本耐用消费品，公众提高了对福利、医疗保健、教育、环境、社会秩序、公共基础设施和通讯的要求，即要“有更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗服务、更舒适的居住条件、更优美的环境”。而这一系列要求已经由“生存”提高到了“发展”，成为“人民对美好生活的需求”，实际上也就是《经济、社会和文化权利国际公约》中所列的“适当生活水准”的主要内容。国家必须满足公众已经提高了的各种不同预期，其职责就越来越转变为向社会提供一系列核心公共产品，包括教育、劳动就业、医疗保健、安全、环境保护和社会福利等，2017年《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》即对此作出了制度性安排，这一系列“公共产品”及其制度性安排对应的，正是公民社会权范畴。

　　在总结历史经验的基础上，一方面，现行宪法坚持社会主义对于社会权的本质要求，扶助弱势群体，发展教育事业、医疗、文化事业，保障国民的各项人身权利与财产权利。国家以市场经济的手段来实现资源的合理流动，避免对人民财富的过度分配，以立法的方式约束社会权保障的任意性。另一方面，现行宪法尊重客观经济规律，实行合乎国情的经济制度，停止对国民经济生活的直接安排，既减轻了国家负担，也使得国民社会权得到了更好的实现。在社会权的具体实现上，“国家合理安排积累和消费，兼顾国家、集体和个人的利益，在发展生产的基础上，逐步改善人民的物质生活和文化生活。”这充分反映了现行宪法尊重客观，尊重国情的社会权理念。

　　（二）普遍性与平等性

　　毫无疑问，现行宪法承认与保障的社会权必然是“普遍和平等的”社会权。2004年宪法修正案界定出最广泛的爱国统一战线，包括“全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者”。这构成了公平地保障社会权的主体“场域”；同时，宪法亦规定“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”，这些条款结合在一起，为社会权的普遍性和平等性提供了宪法基础。

　　成书于战国末年的《礼记》礼运篇曾描绘过大同社会的理想：“大道之行也，天下为公，选贤与能，讲信修睦。故人不独亲其亲，不独子其子，使老有所终，壮有所用，幼有所长，矜、寡、孤、独、废疾者皆有所养，男有分，女有归。”这大概是最早阐明“普遍且平等的社会保障”的经典表述，涵盖了养老、就业、医疗、孤苦无依者救助等方面。中国封建社会延续了一千多年，辛亥革命推翻帝制，制定约法，但被宣布享有政治权利与社会权利的国民并没能建成一个现代国家。在多年革命后，共产党人领导人民建立了社会主义新中国，又经历了数十年的努力方有今日之成效。

　　社会主义国家关于社会权的理论与实践，其本质反映了国家与个人之间的新型关系，即，国家积极支持社会成员接受教育、劳动创获，从而使得社会成员充分发展并对社会有所贡献，同时又着重扶助社会分化中的失败者、弱势者，对他们采取特殊保护补其不足，以此构造既充满活力又维护平等的社会，实现社会实质性公正。由此，普遍性与平等性自然是社会权的应有之义。随着社会整体进步，我国逐渐具备了足够的国力来将此一理想变为现实，适度普惠型福利模式成为现阶段推进社会福利发展事业的必然选择。普惠型社会福利制度提供不分城乡、城乡居民共享的社会保障或社会福利，覆盖范围广，且强调城乡一致。借助这样一种较高水平的普惠型社会福利制度，国民得以学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，获得一个普遍平等而均衡的生存发展的平台；残疾人、老年人、儿童、孕产妇以及生活无着落者等群体则可优先享有社会权的特殊保护，这进一步实现了社会权享有的实质平等。

　　（三）法治途径

　　现行宪法在第五条规定我国实行依法治国，“国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”这意味着权力的行使和权利的实现都需要由法律来界定。法律日益成为我国社会转型时期保障公民权利的最主要、也是最重要的制度路径，社会权亦不例外。

　　社会权通过法治途径来实现，需要有一定前提，即宪法中有关社会权的规定要符合社会发展实际，国民享有的社会权具有普遍性与平等性。这两个前提条件在我国都得到实现。由此，我们可以通过系统性的立法对国民社会权加以规范，亦可以对其进行司法救济；这不仅源于宪法第五条的规定，亦是源于现行宪法构建起来的各项基本制度。

　　当下法治对宪法中社会权的支撑，主要表现在三个方面：

　　首先，在立法上确认了社会法部门。社会主义承认国家干预的必要性，要求国家有所作为。对于社会权的法律保护，早已突破了传统上公法和私法的界分。正是因为已有的私法和公法不能完全满足社会主义的要求，因而要求产生一系列新的法律部门，如劳动法、社会保障法等等法律部门。这些新的法律部门构成了一个新的法域，大家名之为社会法。2010年，全国人大常委会法制工作委员会成立了社会法室，专门负责社会法部门的研究、立法、执法检查等工作。按照社会法室的解释，社会法是调整有关劳动关系、社会保障和社会福利关系的法律规范的总和，主要的保障对象包括劳动者、失业者、丧失劳动能力的人和其他需要扶助的人。社会法的目的在于，从社会整体利益出发，对前述各种人实行必需和切实的保障，包括劳动用工、工资福利、职业安全、社会保险、社会救济、特殊保障等方面的法律。曾担任过全国人大法律委员会主任委员的杨景宇将社会法称为“在国家干预社会生活过程中逐渐发展起来的一个法律门类，所调整的是政府与社会之间、社会不同部分之间的法律关系”。

　　国务院曾于1997年、1999年先后颁布了《建立城市居民最低生活保障制度的通知》、《城市居民最低生活保障条例》。在此基础上，《社会保险法》于2010年10月通过，2011年7月施行。这一法律的颁布施行，成为社会法部门形成的重要标志。

　　有学者认为，社会法和社会权并非一一对应关系。理由在于目前对社会权的内涵和外延仍无法清晰界定，社会权涵盖的范围非常广，受到国家法律全方位保护，社会法仅仅是其中的手段和方式之一。因此，时任全国人大常委会法工委也采用“社会领域立法”来概括对社会权的立法保护。事实上，从法治实践中法律部门的形成与确立来看，法律部门除了有代表该部门的支架性法律，还具有一定的体系和规模，由此，对应的权利也会是相对宽泛的某一“类”权利，两者之间方具备适当的匹配度。就目前我国社会主义法律体系中关于法律部门分类的技术性问题来看，社会法部门可以说是社会权的法律表现形式，而社会权正是连接社会法各个部门的纽带，通过生存权、受教育权、劳动权可以将社会保障法、教育法、劳动法，并且通过对生存权的延伸解释还可以将环境法、反垄断法、中小企业法等统驭于社会法之中。随着社会主义事业的推进和社会生活的变化，今天的社会法相较于过去单薄的劳动法和社会保障法而言，从立法理念、调整范围到法律内容等各方面，无疑更加充实和系统化。未来一段时期，全国人大常委会法工委社会法室的重要任务之一就是要界定清楚社会法部门的内涵和外延。但不论对“社会法”的范围是否调整以及如何调整，它都不会影响加强社会权保障的立法方向和趋势。从法律体系的结构变动来看，过去的“大行政法、经济法”部门将会逐步朝“大社会法”部门演进。

　　其次，社会法立法日益充实完善。最近十多年来，立法部门陆续制定或修订了《劳动合同法》（2007，2012）、《就业促进法》（2007，2015）、《残疾人保障法》（1990，2008）、《老年人权益保障法》（1996，2009，2012，2015）、《食品安全法》（2009，2015）、《精神卫生法》（2012）、《反家庭暴力法》（2016）、《慈善法》（2016）等法律。从这一立法进展来看，社会法就是要克服社会发展过程中的内在缺陷，对市场经济中的弱势群体或暂时处于弱势地位者予以基本生存权利的保障；同时，社会法也为一般国民的社会化生活设定适度的标准，以此来促进已经发展了的社会达到实质的公平正义。

　　现有的社会权立法大致可分为三个部分。第一个部分是保障特定群体权益的法律，如《残疾人保障法》《老年人权益保障法》《妇女儿童权益保护法》等。这一部分法律主要针对在社会中处于相对弱势的群体，并且着意解决他们的基本生活问题，突出“社会救助”的福利性。对弱势群体的救助，是五四宪法以来历部宪法所明确的基本原则，亦为我国立法历来所坚持。它集中反映了社会主义的价值追求，即，“确定社会合作的利益和负担的适当分配”，将有限的社会资源优先给予最需要的弱势群体，通过对弱势群体的特别关照来实现社会的实质平等。虽然对弱势群体的救助需要全社会共同努力，但政府是救助体系的主导，承担着组织、统筹和管理的职能。目前，每一类特定群体保障法之下，逐渐发展出多事项、多层级的权利保障细化法案。以残疾人权利保障为例，目前《残疾人保障法》之下，已有全国性的《残疾人教育条例》（1994，2011，2017）、《残疾人就业条例》（2007）、《无障碍环境建设条例》（2012）、《残疾预防和残疾人康复条例》（2017）以及《国务院关于全面建立困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度的意见》（2015）、《“十三五”加快残疾人小康进程规划纲要》（2016），各省、自治区、直辖市均制定了《＜残疾人保障法＞实施办法》等法规规章，90％以上的县和近60％的乡镇制定了扶助残疾人的优惠规定。第二个部分是实现普通国民受教育权与劳动权的法律，如《义务教育法》（1986，2006，2015）、《教育法》（1995，2009，2015）《职业教育法》（1996）、《高等教育法》（1999）、《国防教育法》（2001）、《民办教育促进法》（2003，2013，2016）《劳动法》（1994，2009）、《劳动合同法》、《就业促进法》（2008，2015）等。社会权在内容上具有很强的包容性，受教育权和劳动权是其中两项重要内容；并且这两项权利的主体是最普遍意义的国民。从一个人的一生来看，教育本身是一项基本权利，也是实现其他权利的手段；劳动权同样如此，又可以派生出就业权、劳动报酬权、劳动保障权等。国家通过学校教育与职业培训，提高国民自立并创造财富的能力。通过市场监管与劳动保障，使劳动者的合法权益得到实现。第三个部分是实现社会主义国家公民直接福利的立法，如《社会保险法》等。社会主义国家除了对弱势群体实施救助，对普通国民提供社会化生存的基本条件外，还在国情允许的情况下，逐步提高全民福利。这也体现了全民在社会主义国家中的一种分享。

　　目前，社会法立法仍是整个国家法律体系中的“短板”，亟待补齐。一般而言，社会法部门由于覆盖面广，涉及到民众生活的方方面面，自然应由多个基本法律支撑起来，如《社会福利法》《社会救助法》《社会保险法》《劳动法》等等。迄今，《社会救助法》立法工作早已由全国人大启动立法程序，而《社会福利法》这样的支架性法律，尚未纳入立法规划。就其原因，社会法既是“基础性”的，因而尤需相关规范尽早法治化；然而，社会法涉及的问题细碎，且很大程度受制于国家财政给付能力。此外，我国社会权立法碎片化、低位阶特征较为明显，国民的社会福利大多依靠行政法规、地方性法规以及规章来规定，造成社会权保障的城乡差异、地区阻隔等问题。再者，具体到现有法律法规中，原则性规定多，操作性规定少，内容上偏重满足受助者物质需要的“恩惠”，一些应该细化的法律规定还比较粗糙。未来在社会权立法方面，需要准确把握我国社会福利向适度普惠型发展的进程，为社会福利的发展预留调整的空间，最终形成科学有效、衔接严谨、种类齐全的社会保障法律体系。

　　再次，社会权的司法救济渠道得以建立。随着社会财富总量的增长和文明程度的提高，社会权日益成为一项“强权利”。然而，对于社会权受侵害的救济，大多数国家传统上采取了“弱司法救济”模式、甚至“排除直接救济”。因为社会权保障往往涉及社会福利问题，而社会福利问题在各国往往被视为“政治问题”。一些学者认为：通过政治而非司法手段，由立法和行政机关根据实际情况将宪法关于社会权的规定予以实现，才能使其真正成为令广大人民受益的“强权利”，而法院不是公民个人争取社会权的理想场所。然而，社会权总是存在未能充分实现或被侵害的情形，“弱司法救济”并非“司法不救济”，法院也有维护和保障社会权的义务，否则，社会权就有可能只停留于“宣示性”权利的地带。基于我国的宪制框架和人民法院的定位，“弱司法救济”能为社会权保障提供最后一道防线，也就是说，法院并不直接判决强令行政机关履行义务，而是通过判决其行为违法来促使行政机关积极履行其职责，如此留给行政机关足够的应对空间和裁量自由。一方面，残疾人等弱势群体的合法权益受到侵害时可以诉至法院，另一方面，其他公民的社会权受到侵害时，也可以向法院提起诉论，比如：《社会保险行政争议处理办法》规定公民认为经办机构侵害其合法权益的，可向劳动保障行政部门提起行政复议，对行政复议决定不服，可诉至法院。法院可受理公民认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇而提起的诉讼。在劳动争议案件中，对仲裁裁决不服的，也可以向法院提起诉讼。

五

结语

　　宪法是国家历史孕育的成果，亦决定了一国法律体系的品格。它需要宣示理想，延续传统，总结成功的经验，亦要给曾有的挫折以某种交待。就社会权的规定而言，现行宪法既不是要回到人民生活无保障的旧中国，也不是要创设违背经济规律与国情的超前制度；它要建立一种社会主义性质的、同时又合乎社会主义初级阶段国情且引领未来社会发展趋势的社会权保障体系。我国宪法及宪法实践需要保障和提高国民的社会权，这是确定的；但在某一特定历史时期，在何种程度上实现社会权，这就需要部门法依据宪法的规定性，具体来展开和完成。

　　要言之，宪法的作用在于，一方面明确社会权保障的基本理念，即，实现国民的社会权是社会主义的基本价值，但社会权的实现需要符合国情，要尊重社会发展规律。在充分保障弱势群体社会权的同时，国家的责任在于为国民提供良好的教育，建立公正的市场体系和社会保障体系并维护劳动者的合法权益，使劳动者在市场中通过自身的劳动实现社会权，并在此基础上，逐步提高全民的福利。另一方面，宪法对具体的社会权立法与司法实践提供指导，形成了社会权法律体系。政府依此发展教育、就业、医疗保健、社会保障等事业，使公民藉由一系列公共服务和社会福利，发展身心、平等相待、促进互信，增强应对经济和社会变化的能力，从而使经济和社会发展在有序、稳定与和谐的基础上进行，真正实现人与共同体的“共善”。

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《政法论坛》2019年第5期要目

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《政法论坛》（中国政法大学学报）是由中国政法大学主办的以反映法学研究成果为主，兼顾政治学等其他哲学社会科学研究成果的社会科学学术期刊。创刊于1979年的《北京政法学院院报》，1983 年5月随着北京政法学院更名为中国政法大学，原《北京政法学院院报》停办同时创办《中国政法大学学报》，1985 年始以彭真同志题写的《政法论坛》作为刊名。

责任编辑：郇雯倩

审核人员：张文硕

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